“二次房改”来了？

信号正在变得越来越清晰

中国新闻周刊消息 一次带有“重塑模式”意味的改革，信号正在变得越来越清晰。

“14号文”是让外界最早嗅到这场改革的信号之一。10月底，一份名为《关于规划建设保障性住房的指导意见》（“14号文”）的文件被媒体披露。实际上，这份文件在8月底就已有消息。中国政府网在8月26日披露，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》。

这份文件显得有些“神秘”，甚至被外界赋予“二次房改”的意义，其中有关住房体系的新表述尤为引发舆论关注。有外界解读为，让“市场的归市场，保障的归保障”。

近期，中央财办有关负责同志在解读2023年中央经济工作会议精神时，再次给出了权威解读：加快构建房地产发展新模式。

中央经济工作会议“就加快构建房地产发展新模式提出了明确要求。这是破解房地产发展难题、促进房地产市场平稳健康发展的治本之策”。中央财办有关负责同志还对“房地产发展新模式”作出了更具体的阐释：要在推进“三大工程”建设中，加大保障性住房建设和供给，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

“三大工程”中的核心，毫无疑问是规划建设保障性住房。继“十二五”兴建公租房、“十三五”力推棚改之后，中国正处在又一次保障房大规模筹建的浪潮中。

以推进保障房建设为首的“三大工程”，成为撬动“房地产新模式”的一个抓手，在当下还被赋予双重使命：在寄希望于通过保障房建设实现“居者有其屋”之余，决策层也希望以大规模筹建保障房“带动房地产相关投资消费，稳定宏观经济大盘”。

“14号文”悬念：谁有资格买？

12月初，“14号文”依然是行业热议对象，不少熟悉保障房政策的人士告诉《中国新闻周刊》记者，自己仍在学习这份文件。

“14号文”的核心内容有关配售型保障性住房，这被外界解读为让商品住房回归商品属性，住房制度转向“双轨制”，甚至被寄予“二次房改”的期待。

“以商品房为主、为中低收入群体提供保障房的住房体系已经形成，相当于并非在白纸上作画，而是在一张几近完成的画作上利用边角的空白做文章。因此‘14号文’只是对原有住房体系的完善，将一些此前被忽视的群体纳入住房保障体系。”一位住房保障系统业内人士告诉记者，他并不认同“二次房改”的表述。

在他看来，“1998年‘房改’后，我国住房体系发生重大调整，将绝大多数住房需求推向商品房市场，仅以少量廉租房供给低收入群体。从2010年《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》发布以来，通过公租房、保租房等配租型保障房，以及自住型商品房、共有产权房等配售型保障房，不断将未能在商品房市场‘上车’的群体纳入住房保障体系，但是仍难做到与商品房体系‘无缝衔接’”。

“14号文”被认为将进一步弥合住房保障体系与商品房体系之间的缝隙。

“14号文对于住房保障体系，一方面是补充，另一方面也是重塑。近年来，住房保障体系侧重于‘租’，并且将保租房作为重点，缺少封闭运行的配售型保障房。但是其保障的人群依然是超大特大城市中住房困难相对突出的群体，包括新市民、青年人等，只不过这部分群体中部分人群难以通过租赁满足住房需求，而是渴望拥有一套产权住房，‘14号文’提出配售型保障房便是更加精准地满足这部分需求。”上海市房地产科学研究院院长严荣告诉《中国新闻周刊》。

相比于外界对于“14号文”的期待，负责制定具体执行办法的地方政府却面临一道难题。

前述业内人士推测，配售型保障房的覆盖面将十分有限。“14号文”主要针对超过300万人口的城市，一些库存高企、房价处在下跌通道的中小城市本就没有建设配售型保障房的必要。据“七普”数据，城区人口超过300万的城市共有35个。

目前已有深圳、南宁等城市启动配售型保障房的规划与建设。如南宁市住房和城乡建设局对外披露，按以需定建的原则，汇总梳理出配售型保障性住房先导项目7个、住房7200套，总投资约39亿元，其中2024年计划建设住房4000套。

但是各地进度不一。浙江工业大学副校长、中国住房和房地产研究院院长虞晓芬向《中国新闻周刊》介绍，各地正在抓紧研究、报送具体方案。“国家的总体要求是‘以需定建’，各地都在摸排需求，比如居住在公租房中的居民有多少需求？本地户籍‘夹心群体’有多少需求？人才有多少需求？其他工薪群体有多少需求？从解决最困难工薪收入群体住房问题入手，根据供给能力，合理确定保障范围和建设规模。”

“究竟能有多少项目落地，还要拭目以待。”有接近北京市住建部门的人士向《中国新闻周刊》坦言，北京正在研究制定相关政策。“目前一些国资平台只是按照政府要求进行土地储备，明年肯定会推进若干配售型保障房项目。但是首先要明确最核心的问题——谁有资格买？”

“14号文”提出的保障对象包括住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体。这是相对宽泛的概念，只有确定保障对象后才能确定建设规模。

前述接近北京市住建部门的人士分析认为，“‘14号文’强调配售型保障房封闭运营，只能由政府回购，‘如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由各地政府按规定予以回购’。这意味着持有配售型保障房与工作单位紧密相连，显然更适用于体制内工薪阶层，如公务员、事业单位工作人员等。”

配售型保障房具体保障对象与建设规模还是未知数，但“14号文”的最明显调整之处在于，将配售型保障房与公租房、保租房并列，意味着其将取代共有产权房在住房保障体系中的位置。

有接近地方住建部门的人士向《中国新闻周刊》透露，目前已经明确不再新增共有产权房。“不然住房保障体系过于混乱，地方政府需要研究存量共有产权房未来纳入商品房还是保障房序列。共有产权房的探索难言成功，这也是‘14号文’提出配售型保障房的原因。”

“尽管2021年6月发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确将共有产权房与公租房、保租房并列，但是中央层面此前并未对共有产权房出台具体文件，只是鼓励部分城市试点，实践中，各地模式各异，比如北京共有产权房的定位就更偏向商品房，而上海更偏向保障房。”虞晓芬告诉记者，共有产权房的最大争议在于可以上市交易，从而脱离保障房体系。

“共有产权房是配售型保障房探索的阶段性产物，如在北京，除去位置极佳的项目，其他项目往往如同鸡肋，因为其往往设定较低的购买门槛和较高的退出门槛，如婚后伴侣拥有住房，就需要退出共有产权房。”有接近地方住建部门的人士告诉《中国新闻周刊》，“共有产权房既不像保障房，也不像商品房。如果说保障房应该保障居住权，而非产权，那其最初便不应该以商品房价格出售产权。”

在他看来，未来配售型保障房的价格，会进一步与商品房拉开距离。“14号文”规定配售型保障房以划拨土地方式供地，并且要求将配套等成本剥离，未来其售价可能不及商品房一半，形成与商品房不同的体系。

虞晓芬认为，这意味着政府让渡土地出让金收入，直接压低配售型保障房售价，并且通过封闭运营，吸取了过往配售型保障房的最大教训，即配售型保障房与商品房之间存在较大的寻租空间。

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